隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展的進程，牧區(qū)蘇木鎮(zhèn)所在地——作為非城鎮(zhèn)在人口居住密度、服務配套設施建設等方面逐漸具備了城鎮(zhèn)功能。在蘇木鎮(zhèn)所在地嘎查實行社區(qū)化管理，雖然受到地廣人稀、文化習俗、生產經營方式等因素的制約，但從長遠來看，這一模式將有益于牧區(qū)現代化建設、可持續(xù)發(fā)展以及和諧社會的構建。本文以新巴爾虎右旗呼倫鎮(zhèn)所在地達石莫嘎查成立牧區(qū)社區(qū)為個案，對牧區(qū)嘎查社區(qū)化管理模式進行探析，嘗試提出以人為核心的具有邊疆民族地區(qū)特色的社會管理新模式，助推牧區(qū)小康社會早日建成。
一、達石莫嘎查社區(qū)化管理動因
呼倫鎮(zhèn)政府所在地達石莫嘎查位于新巴爾虎右旗東北部，離滿洲里市僅有33公里，是一個以蒙古族為主體的純牧業(yè)嘎查。達石莫嘎查草場總面積74萬畝，占全鎮(zhèn)草場總面積的28.8%；人口377戶，838人，占全鎮(zhèn)總人口的45.5%。其中包括因上世紀九十年代草牧場“雙權一制”政策落實時限以及當時戶籍管理的不規(guī)范、草牧場利用價值偏低、牧民思想觀念和生產方式不同等諸多因素產生的無草場牧戶106戶，占嘎查總戶數的31%、無草場人口226人，占嘎查總人口的27%。
近年來，國家在牧區(qū)建立了草原生態(tài)補償、牧民生產補貼等一系列獎補機制。由于獎補機制都與草場面積有著直接關系，導致原本無固定收入來源、生活水平相對較低、沒有固定管理主體的無草場牧戶與基本牧戶之間的收入差距拉大，要求重新劃分草場的呼聲越來越強烈，因草場引起的矛盾糾紛日益激化，成為各級黨委政府維護社會穩(wěn)定發(fā)展、創(chuàng)新社會管理的重點與難點。
二、達石莫嘎查社區(qū)化管理做法與成效
新右旗經實地調研、充分論證，在草場使用權限長期不變的政策背景下，按照“尊重歷史、照顧現實”的原則，本著以人為本、服務群眾的理念，以呼倫鎮(zhèn)政府所在地達石莫嘎查為試點，成立呼倫艾里社區(qū)，探索出“黨支部+牧區(qū)社區(qū)+產業(yè)項目園區(qū)+種養(yǎng)戶”的管理服務模式，引領無草場牧民逐步走向了管理有主體、致富有門道的軌跡。
（一）創(chuàng)建牧區(qū)社區(qū)，拓展服務載體。
合理劃定服務區(qū)域。達石莫嘎查的流動人口、個體工商戶和無草場戶較多，傳統(tǒng)牧業(yè)嘎查的管理模式已無法適應日益變化的現實環(huán)境。經上級有關部門批準，2012年8月，在達石莫嘎查建立呼倫艾里牧區(qū)社區(qū)，并通過“兩推一選”的方式，選舉產生社區(qū)黨支部和社區(qū)居民委員會，對所在地非嘎查基本牧戶的無草場牧民，實行了社區(qū)化管理與服務。入冊登記的社員都是1995年7月1日以后落戶達石莫嘎查，但沒有草場且嘎查不接收的人員，現有社區(qū)居民52戶、121人。
注重帶頭人隊伍建設。鼓勵嘎查致富帶頭人、復原軍人、高校返鄉(xiāng)畢業(yè)生等優(yōu)秀人才到社區(qū)工作，一名回鄉(xiāng)發(fā)展的年輕大學生被選舉為黨支部書記，曾經的帶頭上訪戶被推選為副主任，從待業(yè)青年變成支部帶頭人、從上訪戶變成帶領致富的社區(qū)干部，身份的轉變，促成了理念的轉變，從而也帶動了職能的轉變。社區(qū)“兩委”班子從規(guī)范對居民的管理服務著手，強化基層組織的服務功能，帶領無草場戶創(chuàng)業(yè)增收，無草場的嘎查牧民變成自主創(chuàng)業(yè)的社區(qū)居民，使他們感受到前所未有的歸屬感，實現了“服務有主體、權益有保障”。
提升各項功能和保障。以社區(qū)為載體，統(tǒng)籌推進轄區(qū)內的基層黨建、民主管理、計劃生育、社區(qū)治安綜合治理、精神文明建設、村容村貌改造等各項工作，實現居民自我教育、自我管理、自我服務。本著便于參與、功能實用的原則，為社區(qū)建設了功能齊全的420平米辦公活動場所。為社區(qū)工作者兌現由基礎報酬、崗位報酬、年限報酬、津貼等四部分構成的城鎮(zhèn)社區(qū)工作人員報酬，月平均報酬達到2088元,并予以繳納相關社會保險，確保了社區(qū)工作者隊伍的穩(wěn)定。新建牧民文化體育廣場和“一站式”服務大廳，結合各節(jié)點組織開展豐富多彩的文體活動，為社區(qū)居民和嘎查牧民提供各類幫代辦服務，使社區(qū)成為居民學習培訓的陣地、民主議事和反映訴求的平臺、創(chuàng)業(yè)就業(yè)的橋梁、文體娛樂活動的休閑中心。
（二）興建產業(yè)園區(qū)，搭建創(chuàng)收平臺。
加大產業(yè)項目支持。通過國家財政“一事一議”獎補資金扶持，建立占地300畝的呼倫艾里生態(tài)產業(yè)園區(qū)暨黨員創(chuàng)業(yè)示范基地，使居民“發(fā)展有產業(yè)、生活有保障”。園區(qū)一期工程總投資達750萬元，分為無公害蔬菜種植、生態(tài)養(yǎng)豬、種養(yǎng)產品加工、特色果林基地、民俗特色餐飲服務中心等五大功能區(qū)，成為一座集種植、養(yǎng)殖、加工、觀光休閑為一體的綜合性產業(yè)園區(qū)。目前，已建成溫室大棚8座、蔬菜大棚16座，種豬舍1座、育肥舍2座、大田100畝和可容納10戶牧民的肉羊養(yǎng)殖小區(qū)1處。
把握需求提供服務。園區(qū)運作中，社區(qū)黨支部統(tǒng)籌規(guī)劃社區(qū)各類資源，引進技術和人才，注冊成立了呼倫艾里巴爾虎羊繁育專業(yè)合作社和碧原草產業(yè)專業(yè)合作社兩個合作社，鼓勵牧民轉產就業(yè)，引導產業(yè)向組織化、集約化、規(guī)范化發(fā)展。邀請本社區(qū)外出務工人員返鄉(xiāng)入駐園區(qū)創(chuàng)收，開展務實管用的技術培訓，使居民用最短的時間掌握最實用的種植技術。2013年，在蔬菜基地、生態(tài)養(yǎng)豬、巴爾虎羊養(yǎng)殖小區(qū)中，共有24戶64人實現了轉產創(chuàng)收。同時，依托駐地企業(yè)中國黃金集團內蒙古礦業(yè)有限公司規(guī)模大、人員多等特點，與公司簽訂農畜產品供銷協議，實現了居民利益、企業(yè)利益的雙贏。
三、達石莫嘎查社區(qū)化管理中的現實問題
不同于城市社區(qū)，牧區(qū)社區(qū)由于受到地廣人稀、傳統(tǒng)文化習俗、生產經營方式等因素制約，在嘎查社區(qū)化管理中主要存在社區(qū)管理機制不完善、經濟發(fā)展滯后、基礎設施不健全等方面的問題。這也是當前和今后一個時期急需解決的現實。
（一）管理機制尚未成熟。達石莫嘎查社區(qū)化管理以來，雖然配齊配強了社區(qū)“兩委”班子成員，但在牧區(qū)社區(qū)治理機制上還沒能走出一條完全適合自己的發(fā)展道路。達石莫嘎查無草場牧戶共有106戶，自愿入社的牧民卻只有52戶，占49%。這充分表明牧民對社區(qū)這一共同體的認識還不足，參與社區(qū)建設的主動性、積極性還不高。同時，由于基層管理者對牧區(qū)社區(qū)建設的經驗不足，對建設過程中出現的新問題沒有規(guī)范的、系統(tǒng)的、科學的管理機制和處理辦法，導致基層組織公信力、凝聚力弱化。
（二）基礎設施不完善。由于達石莫嘎查是呼倫鎮(zhèn)政府所在地，因此主干道的硬化、綠化，牧民危房舊房改造等早已完成。與此配套的基礎公共服務設施，如公共體育健身設施、文化體育廣場、垃圾處理中心、公共廁所等也在日益完善，但從覆蓋面上看，這還遠不能滿足社區(qū)牧民群眾文化娛樂和生產生活的需求。
（三）經濟基礎薄弱。達石莫嘎查入社牧民大多是無草場牧民，收入來源較單一且不穩(wěn)定。他們依靠租賃草場養(yǎng)殖牛羊或外出務工賺取微薄的收入來養(yǎng)家糊口。靠養(yǎng)牛羊為生的牧民也只是以出售牛羊來增加收入，其他副產品產值較低或沒有。呼倫艾里社區(qū)雖然在各級黨委政府的支持下，建立了生態(tài)產業(yè)園區(qū)和2個畜牧業(yè)專業(yè)合作社，但由于沒有規(guī)?；?、產業(yè)化、集約化的產業(yè)帶動，集體經濟收入較少，帶動其他社會事業(yè)發(fā)展的能力受到了一定的限制。
四、所在地嘎查社區(qū)化管理的對策與建議
我旗作為自治區(qū)19個邊境旗（市）和33個牧業(yè)旗之一，具有“重要的安全穩(wěn)定屏障和生態(tài)保護屏障”的戰(zhàn)略地位。據調查，在我旗7個蘇木鎮(zhèn)所在地普遍存在不同數量、生活水平較低的無草場牧民。問題是時代的聲音，也是改革的方向。如何準確把握這一特殊群體利益訴求，妥當解決這一歷史遺留問題，是當前做好群眾工作，踐行好群眾路線的重要檢驗標準。
（一）形成科學的管理模式，促進發(fā)展。只有基層黨組織領導方式、工作方式、活動方式更加符合服務群眾的需求才能進一步密切黨群干群關系，筑牢黨的執(zhí)政基礎。經過近一年的實踐，在呼倫鎮(zhèn)達石莫嘎查我旗探索出了“黨支部+牧區(qū)社區(qū)+產業(yè)項目園區(qū)+種養(yǎng)戶”的管理服務新模式。實踐證明,這條以黨支部為核心，社區(qū)服務管理為紐帶，產業(yè)項目園區(qū)為依托，種養(yǎng)戶為基礎的思路和做法可有效提升基層黨組織的“四服務”能力。一方面通過在產業(yè)園區(qū)培育創(chuàng)業(yè)致富“示范群體”為手段，強化無草場牧民對社區(qū)的認同感，讓持觀望態(tài)度的無草場牧戶主動參與到社區(qū)的建設，實現脫貧致富。另一方面以強化社區(qū)“兩委”班子建設為抓手，以服務為導向，為無草場牧民提供“適時適當”的服務，為牧民參與社區(qū)管理監(jiān)督，提升主人翁意識搭建平臺，促進社區(qū)服務管理機制的健全。
（二）完善基礎設施建設，提升功能。完善的基礎設施是社區(qū)化管理的必要條件。日益完善的基礎設施才會吸引更多的無草場牧戶到社區(qū)生產生活。針對基礎設施建設不完備的情況，各級黨委政府需要統(tǒng)籌規(guī)劃，拓寬融資渠道，建立多元化資金投入機制，加強街道、水電網絡、公共設施等方面的建設。通過這些民生工程的實施，打造現代化社區(qū)環(huán)境，方便牧民群眾的日常生活，豐富牧民群眾的業(yè)余文化生活，實現公共服務在牧區(qū)的全覆蓋，提升牧民群眾幸福指數，為構建和諧社會與服務型黨組織打基礎。
（三）強化產業(yè)項目的拉動，增加效益。相比于傳統(tǒng)產業(yè)資源依賴性強，產品附加值低，生態(tài)壓力大等特點，產業(yè)園區(qū)建設則因其占用草場面積小，產業(yè)項目多，資源整合利用效率高、人力成本低等因素有極大的比較優(yōu)勢，對于改變畜牧業(yè)獨樹支撐的局面，保護生態(tài)具有十分重要的意義。因此，要因地制宜的鼓勵相關項目資源向園區(qū)傾斜，以市場為導向，科學整合，開發(fā)經營特色產業(yè)，合理擴大規(guī)模，形成可覆蓋全社區(qū)的優(yōu)勢產業(yè)。以培訓指導為重點，提升產業(yè)園區(qū)服務管理水平，促進無草場牧民轉產創(chuàng)收，推進畜牧業(yè)轉型升級。著力將“輸血”式幫扶變?yōu)椤霸煅笔綆头觯行岣呱鐓^(qū)自我發(fā)展的能力。
